    |
|
Mémoire présenté à la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locales 8 septembre 1998 TABLE DES MATIÈRES 1. PRÉSENTATION
DE L'AÉMQ 6. RECOMMANDATIONS L'Association des évaluateurs municipaux du Québec (AÉMQ) est un organisme à but non lucratif qui regroupe des évaluateurs municipaux du Québec. L'AÉMQ a été créée en 1959 et compte quelque 400 membres oeuvrant dans le domaine de l'évaluation municipale. L'Association comprend principalement les intervenants suivants: évaluateurs, agents de taxes, avocats, gestionnaires et techniciens. Il y a lieu de préciser que les évaluateurs membres de l'AÉMQ œuvrent exclusivement à la préparation, la mise à jour et la révision des rôles d'évaluation. Nos membres ont à gérer sur le territoire du Québec, 2 945 000 unités d'évaluation pour une valeur globale de 337 milliards de $. Les taxes municipales perçues par les villes à partir de ces rôles d'évaluation sont de 6,5 milliards de $ et représentent 72% de tous leurs revenus. Dans ce contexte, ils sont en contact quotidien avec les citoyens, les élus et autres intervenants reliés à la fiscalité municipale. Leurs fonctions les amènent régulièrement à se présenter à titre d'experts devant les tribunaux.
L'AÉMQ est consciente des préoccupations gouvernementales à l'effet d'améliorer le système de la taxation et de la fiscalité au Québec et de procéder à la correction des problèmes qui en découlent; elle ne peut donc que souscrire à une volonté de préserver la qualité et l'équité du système fiscal local. L'AÉMQ a donc pris connaissance du mandat dévolu à la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locales. Malheureusement, le court délai dont nous disposions combiné à une période où l’intensité des activités professionnelles est très élevée (nouveau processus de demande de révision et dépôt des rôles 1999-2000-2001), ont rendu impossible la constitution d’un document faisant l’inventaire de ce qui fonctionne bien et de ce qui pourrait être amélioré au chapitre de l’évaluation municipale. D’ailleurs, nous nous sommes interrogés sur la pertinence d’une telle énumération dans le contexte d’une étude de l’envergure de celle de cette Commission. Néanmoins, nous profitons du présent mémoire pour insister sur des principes qui nous apparaissent incontournables dans toute discussion de la nature de celle qui s’annonce. Nous désirons, d'entrée de jeu, mettre en garde les membres de la Commission sur les dangers d’une modification des bases d'un système qui s'avère efficace et transparent afin d'atténuer, à court terme, des problèmes qui relèvent davantage de la perception de deniers que de la détermination de la richesse foncière des collectivités. De très nombreuses études et remises en question concernant les finances et la fiscalité locales ont été faites depuis une trentaine d'années au Québec. Qu'il suffise de mentionner la Commission Royale d'enquête sur la fiscalité (Commission Bélanger) en 1965, jusqu'à plus récemment Le Groupe de travail sur les déplacements fiscaux consécutifs au dépôt des rôles d'évaluation de la CUM (mai 1998). Toutes ces instances se sont penchées très sérieusement sur la pertinence de la valeur réelle comme base du système d'imposition foncière et, par conséquent, de la fiscalité locale; il n'en demeure pas moins que le principe de la taxation sur cette base, bien qu'ayant toujours soulevé certaines réserves, a néanmoins toujours reçu l'appui de la majorité des intervenants à ces diverses Commissions et groupes de travail.
3. HISTORIQUE DU SYSTÈME D'ÉVALUATION QUÉBÉCOIS L'impôt foncier déterminé à partir de la valeur des immeubles est un des plus anciens modes d'imposition utilisés par les gouvernements en Amérique du Nord et en Europe de l'Ouest. Au Québec, les municipalités s'en servent depuis le XIXe siècle. Plus près de nous, l'avènement, en 1972, de la Loi sur l'évaluation foncière a fixé des normes légales uniformes pour la confection des rôles d'évaluation; de plus en 1977, l'application du Manuel d'évaluation foncière venait encadrer les questions d'ordre technique. Enfin, l'entrée en vigueur en 1980 de la Loi sur la fiscalité municipale venait encadrer de façon définitive, la pratique de l'évaluation dans un système qui se compare à ceux qui sont utilisés en Amérique du Nord. Il convient d'ailleurs de mentionner que de nombreuses autorités d'Afrique, d'Amérique du Sud et d'Europe de l'Est sont vivement intéressées par le système en vigueur au Québec et ont même entrepris son implantation. Nous pouvons donc affirmer que le système d'évaluation québécois, par ses caractéristiques de décentralisation, d'uniformité, d'encadrement légal et d'efficacité s'avère l'un des meilleurs en usage à l'heure actuelle.
4. LA PERTINENCE DE LA VALEUR RÉELLE COMME BASE DE LA FISCALITÉ MUNICIPALE Tel que mentionné précédemment, la taxation sur la base de la valeur réelle (valeur marchande) s'est imposée comme modèle, et ceci en tenant compte de critères fondamentaux de neutralité du système fiscal, d'équité, de rendement et de simplicité administrative. Il appert plutôt, selon nous, que les problèmes vécus par les municipalités proviennent plus des effets de la variation du marché immobilier – et donc des valeurs – que de l'évaluation des propriétés conformément au système en vigueur. Outre les éléments ci-haut mentionnés, plusieurs avantages militent en faveur du maintien du système tel que nous le connaissons. Qu'il suffise de mentionner que les diverses instances utilisent comme référence les rôles d'évaluation en raison de leur pertinence et leur fiabilité pour:
Cette énumération n'est évidemment pas exhaustive, mais L'AÉMQ croît que ces divers éléments ne sauraient être ignorés lors de toute démarche de réflexion pouvant conduire à l'abandon de la valeur réelle comme élément fondamental de la fiscalité locale au Québec.
Bien que nous ayons initialement voulu limiter notre intervention à l'évaluation foncière, nous nous permettons néanmoins de mentionner notre inquiétude quant à la problématique des transferts fiscaux. Malgré le fait que ce phénomène ne soit pas nouveau et qu'il soit intrinsèque au système fiscal actuellement en place, il n'en demeure pas moins que celui-ci fait l'objet depuis les dernières années de sévères critiques. En outre, plusieurs groupes de travail ont étudié ce phénomène, dont, entre autres, le Comité Québec-Municipalités (dans son rapport d'octobre 1982), le Comité technique Québec-Municipalités (études de 1988 et plus récemment le Groupe de travail sur les déplacements fiscaux consécutifs au dépôt des rôles d'évaluation sur le territoire de la CUM (rapport de mai 1998). Tous ces groupes ont convenu dès le départ que les objectifs qui devaient être retenus dans la recherche de solutions aux problèmes causés par ce phénomène devaient être conciliants avec la notion d'équité du régime de taxation basé sur la valeur marchande des propriétés. L'Association des évaluateurs municipaux du Québec est également entièrement d'accord avec le fait que ce principe d'équité doit être la principale qualité et d'un système d'évaluation municipale et d'un système de taxation municipale (équité horizontale et équité verticale). Nous croyons qu'il est très dangereux de vouloir corriger l'effet des changements de valeur en s'attaquant directement à la façon d'établir ces mêmes valeurs. Nous croyons également que le gel des rôles des municipalités de la CUM, bien que temporaire, sera très néfaste pour la crédibilité du système, puisqu'on vient changer les règles du jeu en cours de partie à un moment où l'avantage change de camp. Cette façon de faire est aussi inéquitable pour l'ensemble des autres municipalités du Québec, puisque celles-ci doivent, quant à elles, continuer à respecter les règles initiales. Il nous semble indéniable que la solution aux transferts fiscaux se trouve au niveau de la taxation et non de l'évaluation. Nous croyons que la tarification est sans contredit la solution à privilégier puisqu'elle a l'avantage de ne pas réagir aux changements brusques de valeur et également a l'avantage d'établir un lien de cause à effet entre le bénéfice d'un service et son coût (taxe). Malgré le fait que plusieurs intervenants aient depuis longtemps multiplié les mises en garde à l'encontre des structures de taxation basées uniquement sur la valeur foncière, on constate aujourd'hui que très peu de municipalités en ont tenu compte, d'où l'état de panique actuel face aux conséquences évidentes de la conjoncture économique du moment sur la valeur foncière. Les mesures adoptées in extremis par le gouvernement du Québec en juin dernier (projet de loi 440), vont, selon nous, à l'encontre des principes nécessaires à un système fiscal crédible. Ces mesures, encore une fois "temporaires", sont tellement compliquées tant de compréhension que d'application que le citoyen sera incapable d'en mesurer le niveau d'équité. Nous croyons donc que ces mesures sont néfastes à la crédibilité du système fiscal municipal.
Il nous apparaît important d’insister sur la nécessité de conserver intact le concept du rôle triennal. La mise en place de ce dernier, il y a quelques années, a permis selon nous de rendre plus rigoureux le processus de décision conduisant à l’équilibration périodique du rôle, en plus de rendre ce geste moins tributaire d’opportunisme politique. Il est tout à fait irréaliste de croire qu’il est possible d’effectuer annuellement l’équilibration d’un rôle afin d’atténuer l’effet de décalage entre le moment de l’utilisation du rôle (exercice financier) et la date d’évaluation (date de mesure de la valeur) dans un contexte de rationalisation des budgets.
L’AÉMQ croit qu’il est primordial de cesser de gérer le système fiscal à coup de mesures temporaires et qu’il y a lieu de mettre de l’avant des mesures plus structurantes, particulièrement en ce qui a trait au "combat des déplacements fiscaux". La mise en place d’un niveau minimum obligatoire de tarification (pourcentage minimum de revenu provenant de tarification) aurait pour avantage d’alléger de façon proportionnelle l’effet dû aux variations importantes de valeur résultant des mouvements du marché immobilier. À cet effet, il est important de rappeler que l’évaluateur municipal peut être très utile au moment de mettre en place des mécanismes de tarification, de par sa connaissance des immeubles du territoire et de par l’utilisation de la multitude de données contenues dans les dossiers d’évaluation dont il a la garde.
Tel que mentionné dans l’introduction, les circonstances particulières entourant la rédaction de ce document nous ont obligés à traiter, succinctement et de façon limitée, de principes que nous considérons comme essentiels. Sans restreindre la portée du présent mémoire, et dans le but de démontrer le vif intérêt de l’AÉMQ pour ses travaux, nous offrons à la Commission d’étudier plus à fonds certains points techniques et/ou suggestions qui pourraient lui être soumis par d’autres organismes, dans le cadre de cette consultation. Il nous fera également plaisir de répondre à toute demande de précision soit sur le contenu de ce document, soit sur tout autre sujet. Nous vous remercions donc d’avoir permis la présente intervention. L’Association des évaluateurs municipaux du Québec Par Benoît G, Roy, président
|